某建筑公司承建的项目工程，该工程2014年经竣工验收合格并已使用多年，由于某些原因导致2018年初才进行综合验收和备案。2019年该建筑公司被举报到政府部门，要求行政机关对建筑关系挂靠施工的行为进行行政处罚。我们了解案情后，向行政机关先后发出两份律师函，详细阐述了工程竣工验收与综合验收备案的区别及相关法律法规规定，帮助建筑公司成功维权。

一、基本事实

2011年8月25日，签订的《建设工程施工合同》，2014年12月31日，建设单位、监理单位、施工单位、设计单位四方对案涉工程分项工程进行验收，并取得单位工程竣工验收报告。2018年1月12日，案涉工程进行综合验收并备案。

从现有生效判决可知，2013年中下旬已经实际使用案涉工程。

二、行政处罚的法律依据及时效

我国《建筑工程施工发包与承包违法行为认定查处管理办法》第十六条明确规定：“对于违法发包、转包、违法分包、挂靠等违法行为的行政处罚追溯期限，应当按照法工办发〔2017〕223号文件的规定，从存在违法发包、转包、违法分包、挂靠的建筑工程竣工验收之日起计算；合同工程量未全部完成而解除或终止履行合同的，自合同解除或终止之日起计算”。《行政处罚法》第二十九条：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。”

三、法律分析

（一）竣工验收与综合验收备案不同

竣工验收与综合验收及备案是两个不同的概念。单位工程验收系指根据合同及施工图纸，属于总承包人施工范围内的工程完工后，由建设单位组织竣工验收，具体到本案中综合验收和竣工验收的区别，建筑公司通过竣工验收时间应为2014年12月31日。

而综合验收是指图纸范围内的工程经验收合格后，由城市建设综合开发办公室组织综合验收工作领导小组进行综合验收，包括发改局、财政局、城建局、房产管理局、国土资源局、规划局、环保局、人社局、消防大队、供暖单位、供水单位、供电单位、民政局等各部门的综合验收。综合验收后15日内由建设单位备案，在综合验收及备案的过程中，施工单位的作用是配合。

因此，建设工程竣工验收之日指单位工程验收合格之日即2014年12月31日。并非指综合验收备案之日的2018年3月21日。

（二）法律、法规均未规定建设工程竣工验收之日为综合验收备案之日。

1、根据法工办发〔2017〕223号文件的规定，从存在违法发包、转包、违法分包、挂靠的建筑工程竣工验收之日起计算；合同工程量未全部完成而解除或终止履行合同的，自合同解除或终止之日起计算。

该文件规定以“建筑工程竣工验收之日、合同解除或终止之日”起计算，并未要求从建筑工程综合验收备案之日起计算。

2、《建筑法》第61条规定，交付竣工验收的建筑工程，必须符合规定的建筑工程质量标准，有完整的工程技术经济资料和经签署的工程保修书，并具备国家规定的其他竣工条件。建筑工程竣工经验收合格后，方可交付使用；未经验收或者验收不合格的，不得交付使用。

《建筑法》未规定竣工验收之日系竣工综合验收备案之日。

3、《建设工程质量管理条例》第16条规定，建设单位收到建设工程竣工报告后，应当组织设计、施工、工程监理等有关单位进行竣工验收。

建设工程竣工验收应当具备下列条件：

（一）完成建设工程设计和合同约定的各项内容；

（二）有完整的技术档案和施工管理资料；

（三）有工程使用的主要建筑材料、建筑构配件和设备的进场试验报告；

（四）有勘察、设计、施工、工程监理等单位分别签署的质量合格文件；

（五）有施工单位签署的工程保修书。

《建设工程质量管理条例》未规定竣工验收之日系竣工综合验收备案之日。

4、《建筑工程施工质量验收统一标准-2013》“6.0.6建设单位收到工程竣工报告后，应由建设单位项目负责人组织监理、施工、设计、勘察等单位项目负责人进行单位工程验收。”在该规定中并未明确竣工验收需要由综合验收单位组织进行。也未规定竣工验收之日系竣工综合验收备案之日。

（三）案涉合同也未约定竣工验收之日为综合验收并备案之日

案涉施工合同通用条款“1.21竣工日期指发包人与承包人在协议书中约定，承包人完成承包范围内工程的绝对或相对的日期。”、“35.2发包人收到验收报告后28天内组织有关单位验收，并在验收后14天内给予认可或提出修改意见。承包人按要求整改，并承担由自身原因造成的修改费人整改用。”、“35.4工程竣工验收通过综合验收和竣工验收的区别，承包人送交竣工验收报告的日期为实际竣工日期。工程按日期发包人要求修改后通过竣工验收的，实际竣工日期为承包人修改后提请发包人验收的日期。”

明确“实际竣工日期为承包人修改后提请发包人验收的日期”均未要求以综合验收及备案之日为竣工日期。

综上所述，案涉工程竣工验收之日应当为工程竣工验收之日，即2014年12月31日，而非综合验收备案之日。

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