土地复垦是什么意思|2 清流县设施农业用地现状

摘 要：近年来,在乡村振兴和现代农业快速发展的背景下,各地对设施农业用地的需求不断加大。这对设施农业项目规划选址布局,备案、耕地保护、批后监管等提出更高的要求。本文通过对历年相关政策的梳理,结合清流县设施农业用地的现状和存在问题,寻求出路更好服务乡村振兴战略。

设施农用地是指用于农业生产和辅助农产品生产的设施用地,如畜禽水产养殖、工厂化作物栽培、规模化粮食生产等[1]。随着农村土地流转加快,现代农业快速发展带来的经济效益吸引了众多投资者,设施农用地不断增加、规模也不断扩大,引发了不少用地问题,给政府部门日常监管带来了不少压力。本文通过对相关用地政策进行梳理,并以清流县为例对设施农业用地现状和存在的问题展开研究,为下一阶段设施农业用地管理工作提出解决对策及建议。

1 相关用地政策梳理

1999年12月原国土资源部和农业部联合下文规定温室大棚、临时的家禽、水产等养殖场占用耕地的,只需到县土地局备案即可[2]。此类项目用地作为农业结构调整用地,尚未对设施农业用地进行定义。为了促进规模化畜禽养殖的发展,2007年9月原国土资源部和农业部下发通知要求畜禽养殖用地统筹规划,采取差别化扶持政策,简化相关审批程,虽未对设施农用地单列提出,但早在同年8月份出台的《土地利用现状分类》首次将设施农用地作为二级地类进行独立分类,并按农用地进行管理。2009年3月,原国土资源部提出要完善设施农用地管理,支持设施农业发展。在设施农业项目范围内,凡未使土地表层受到破坏并易于复垦的畜禽舍、温室大棚和附属绿化隔离等用地,以及农村道路、农田水利用地,均可作为设施农用地办理用地手续,不纳入农用地转用范围,不占建设用地指标[3]。该意见对设施农用地办理用地手续和耕地占卜平衡任务提出意见,但如何界定临时和永久设施没有阐述。2010年9月原国土资源部和农业部对设施农用地的概念和范围进行明确界定土地复垦是什么意思,明确了设施农用地的管理方式和用地规模,规范了用地审核程序,提出了具体的监督管理机制。形成了一套比较完整的用地管理方案,很大程度上完善了设施农用地的管理。2014年根据现代农业的生产特点,将设施农用地具体划分为生产、附属及配套设施用地[4]。2019年12月下发通知规定:办理设施农业用地地农村集体经济组织或经营者只要向乡镇政府备案,乡镇政府定期汇总情况后汇交至县级自然资源主管部门即可[5]。更加简化了用地管理程序,同时也是延续“大棚房”问题专项整治行动中的有效举措。2013年和2017年福建省也出台了相关政策。经过多年摸索,设施农用地的政策越来越清晰,越来越完善。

2 清流县设施农业用地现状

清流县2012年以来办理设施农用地项目136宗,备案面积2313.8097亩,涉及占用耕地579.3166亩。项目主要分布龙津镇、林畲镇、灵地镇、赖坊镇及李家乡等五个乡镇,其他乡镇零星分布,产业主要以养殖业、种植业及烟叶、粮食等农机服务类设施用地为主。水产养殖主要分布在林畲镇、灵地镇及李家乡三个乡镇,禽畜养殖主要分布赖坊镇,此类用地主要是在耕地上建设养殖池,配套部分饲料堆放管理房,如三明华泽养殖有限公司水产养殖基地、宏畅(福建)农牧科技有限公司冷链、农产品存储、清流县清泉特种水产养殖场项目、福建省大丰山禽业发展有限公司蛋鸡养殖场。种植业主要以灵地镇的苗木种植为主,此类用地是建设小型看护等管理用房,如福建藤头园林苗木管理房建设。

3 清流县设施农业用地存在的问题

从目前设施农业用地的分布和产业现状来看,清流县设施农业用地存在以下问题:

3.1 缺乏规划选址,难以产生集聚效应

近年来,各乡镇对设施农业用地的招商引资积极性较高,除了政府部门在选址时缺乏规划引导外,设施农业申请业主大多属于个体户或中小经济合作社,缺乏资金链雄厚的大型龙头企业,项目资金投入规划少,无法配套完整的基础设施,空间布局随意性较大、设施农用地分布随意零散,土地利用效率不高,集聚效应不明显。

3.2 附属设施和配套设施用地随意扩大

由于政府尚缺乏健全的管理制度,尚未形成完善的管理系统和严谨的管理制度,导致一些经营者钻法律空子,在项目实施过程中随意改变建设方案或附属设施和配套设施用地不按规定规模建设,随意扩大用地规模。另外,大部分农民缺乏普法知识,传统的土地使用观念让农民误以为“土地属于农民”,也造成了农民随意出让、违规使用土地,政府部门缺乏相关规定监管和处理违法、违规、不合理使用土地等问题,严重阻碍了城镇化以及农业的现代化健康发展。

3.3 借设施农业用地变向违法用地严重

在自然资源部门双巡查和“天上看、地上查、网上管”执法监管机制下,违法用地得到有效的遏制。但在日常监管中,还是发现一些经营者借设施农业为名,从事其他经营活动。常见的变向违法用地主要类型有三种:一是以配套管理房为名建设永久住宅用房;二是因审批设施农业用地流程简单,用地成本相对较少,门槛较低,一些企业以办理设施农业用地为名,建设加工或仓储用房,从事生产经营活动;三是一些水产养殖或种植业项目与旅游休闲,观光、农家乐等农业旅游项目相结合,在用地红线内修建一些栈道、凉亭等小景观。

3.4 耕作层破坏严重,复垦难以到位

一些水产养殖项目在改造时,破坏耕作层严重,对备案后的用地管理相对粗放,后续监管机制不完善。生产结束后,虽监管单位有要求用地单位按复垦方案进行复垦,但对不履行复垦义务的没有强制措施,经营者往往认为已缴纳土地复垦保证金后不再需要履行复垦义务,约束力有限,农用地复垦难以到位。

4 解决对策及建议

在乡村振兴和现代农业转型升级的背景下,对设施农业用地的需求将持续增长,为做好下一阶段设施农业用地管理工作,需要注意以下几方面:

4.1 规划先行,科学选址

各乡镇要加强与自然资源部门国土空间规划相衔接,制定农业产业发展规划,规划引导设施农业用地选址布局;同时鼓励企业在不破坏生态环境的情况下,尽量选择荒山、荒坡等未利用地或低效闲置土地,不占或少占耕地,提高土地使用效率。

4.2 严控规模,分类管理

各乡镇要把好源头关土地复垦是什么意思,在设施农业用地要件审查备案过程中,要认真审查项目建设方案和总平面布置图,测算各类设施用地面积,严格界定生产设施和辅助设施用地;守住政策底线,严格把握生产设施用地和辅助设施用地的范围和规模,执行相关行业标准,督促企业严格按照批准的建设方案合法合规建设。

4.3 强化批后监管,防止变向违法用地

设施农业用地已纳入“三用地”管理系统,要按要求做好设施农业用地项目用地的数据录入上图工作;农业农村局、自然资源局及乡镇要将该工作纳入日常管理和“双巡查”任务范围,形成合力;充分利用卫星遥感影像等现代信息技术,组织开展日常巡查,进行批后实地检查监督,对擅自改变建设方案或变向违法用地的,加大设施农业用地违法查处力度,确保农地农用地。

4.4 落实措施,保护耕地

设施农业经营者要认真组织编制土地复垦方案,生产结束后严格按照复垦方案落实复垦任务;进一步完善相关政策措施,各乡镇要加强土地复垦实施跟踪,监督农地农用和土地复垦,落实复垦责任;县自然资源局和农业农村局认真组织项目验收,确保耕作层质量不降低,恢复土地原用途;对于企业未落实土地复垦任务的,经营者要向所在乡镇缴纳土地复垦相关费用。

5 结语

农民作为国家发展建设的主力军,农业作为我国的基础产业之一,這两者都在我国经济的发展过程中占据了重要的地位。随着我国农业现代化发展,传统农业向现代农业转变,特别是近年来农村土地承包经营权流转进程加快,农业生产经营规模不断扩大,农业设施不断增加。为适应现代农业发展需要,促进设施农业健康有序发展,解决当前设施农用地使用存在的问题,防止以发展设施农业为名违法占地、用地,完善设施农用地管理办法及配套出台相关用地政策势在必行,希望本文能够为此提供参考价值。

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